2. Historia i rozwój PPP PDF Drukuj Email
wtorek, 18 października 2011 11:42


Finansowanie zadań publicznych przez kapitał prywatny ma swoje źródła już w starożytności. 2000 lat temu za transport poczty na obszarze cesarstwa rzymskiego, czyli vehiculatio, odpowiedzialny był cesarz, natomiast wspólnoty lokalne (municipia) za stationes, to znaczy stacje pocztowe. Na mocy umowy zawieranej w wyniku przetargu przez władze lokalne z zarządcami tych olbrzymich budynków pocztowych, powierzano tym ostatnim budowę takich obiektów, ich utrzymanie i prowadzenie przez okres pięciu lat – lustrum – zazwyczaj stosowany okres obowiązywania umów według prawa rzymskiego, często występujący w przypadku praw własności do nieruchomości, (co także obejmuje umowy typu precaria). Na umowach koncesyjnych opierała się nie tylko poczta cesarza Augusta; podobnie było w przypadku budowy portów, term, placów targowych a nawet dróg.

Pojęcie koncesji ma długą tradycję prawną i pochodzi z okresu poprzedzającego epokę państwa prawnego. Badający historię tej instytucji wskazują, że już w 1438 r. francuski szlachcic Luis de Bernam otrzymał koncesję rzeczną na pobieranie opłat za towary przewożone po Renie. Innym, znanym literaturze przykładem koncesji tego typu jest koncesja, którą przyznano w roku 1792 we Francji braciom Perrier na dystrybucję wody na terenie Paryża. Wkrótce we francuskiej praktyce prawnej ukształtowała się tzw. koncesja robót publicznych (concession de travaux publics). Szeroki udział kapitału prywatnego w inwestycjach publicznych znalazł powszechne zastosowanie na przełomie wieków XVII i XVIII, kiedy budowa urządzeń infrastrukturalnych (kanały wodne, drogi, szlaki kolejowe) w Europie, a później w Ameryce, Chinach i Japonii była finansowana ze źródeł prywatnych, natomiast ze środków publicznych pokrywano wydatki głów państwa i wydatki związane z prowadzeniem wojen.

Po okresie rozwiniętego interwencjonizmu państwowego w sektorze infrastrukturalnym w okresie od końca XIX w. do lat 70-tych XX stulecia urynkawianie infrastruktury stawało się bardzo popularne w latach 80-tych i 90-tych. Wiązało się to ze wzrastającym znaczeniem transakcji project finance. W roku 1992 w Wielkiej Brytanii zaczęto wdrażać szeroko zakrojony program rządowy Private Finance Initiative (PFI), który miał obejmować przedsiębiorstwa pozostające własnością państwa. W ramach PFI sektor publiczny stawał się nabywcą usług świadczonych przez przedsiębiorcę, ten drugi natomiast zapewniał aktywa trwałe niezbędne do ich świadczenia. Jednym z wiodących modeli zarządzania i rozbudowy infrastruktury w ramach PFI  stały się kontrakty koncesyjne (concessions lub operations, maintenance and management contracts), polegające na przekazaniu podmiotowi prywatnemu obowiązku zrealizowania inwestycji infrastrukturalnej lub świadczenia usług o charakterze publicznym wraz z jednoczesnym transferem określonego ryzyka na tego przedsiębiorcę. W zamian za to inwestor uzyskiwał czasowe (z reguły 15-30 letnie) prawo eksploatacji obiektu lub usługi z możliwością pobierania opłat od zewnętrznych użytkowników lub jednoczesnej dopłaty ze budżetu jednostki publicznej. Największe projekty zrealizowane w tym schemacie, to Eurotunel, Second Severn Crossing i Channel Tunel Rail Link. W ramach programu PFI z powodzeniem realizuje się zadania w takich dziedzinach, jak drogi, metro, więziennictwo, obrona narodowa, ochrona zdrowia, pomieszczenia dla administracji i komputeryzacja. We Francji popularnym modelem nawiązywania współpracy pomiędzy podmiotem publicznym, a partnerem prywatnym stała się w latach 90-tych instytucja delegation de service public. Model ten cechuje się pozyskiwaniem wpływów z opłat użytkowników (możliwe są wszak płatności obciążające jednostkę publiczną) infrastruktury zarządzanej i utrzymywanej przez koncesjonariusza (w zależności od modelu prawnego – również budowanej).

Koncesje weszły stopniowo do porządków prawnych innych państw Unii europejskiej. Najczęściej powielano model brytyjski lub francuski. Kontrakty koncesyjne na budowę i zarządzanie infrastrukturą w takich krajach, jak Niemcy, Włochy, Hiszpania, Portugalia, Holandia, państwa skandynawskie, Irlandia, Grecja, Czechy, Bułgaria, Rumunia, Węgry sięgają setek milionów euro. Przykłady takich inwestycji, to m.in. rozbudowa systemu wodno-kanalizacyjnego w Rostocku, tunel pod rzeką Warnow w tym samym mieście, budowa i eksploatacji sieci kolejowej TAV we Włoszech, sieć szybkiej kolei Amsterdam-Bruksela-Paryż (HSL-Sud) czy program autostrad płatnych w Hiszpanii. Doniosłość kontraktów koncesyjnych dostrzegła w końcu Unia Europejska, podejmując próbę harmonizacji systemów prawnych państw członkowskich w zakresie udzielania i wykonywania koncesji. W rozumieniu prawa wspólnotowego, koncesja uznana została za szczególną formę zamówienia publicznego i jako taka jest stosowana we wszystkich państwach członkowskich UE (obszernie na te temat w dalszej części pracy).

W Polsce możliwość finansowania zadań publicznych, zwłaszcza inwestycji infrastrukturalnych w oparciu o kapitał prywatny powstała dopiero  po 1989 roku. Pierwszym aktem prawnym, regulującym stosunki prawne tego typu jest ustawa         z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, na podstawie której budowane oraz eksploatowane lub tylko eksploatowane są autostrady płatne: A1, A2 i A4. W związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku zaistniała konieczność implementacji do polskiego porządku prawnego rozwiązań w pełni oddających regulacje przyjęte w dyrektywach unijnych. Jedną z materii podlegających wdrożeniu są zamówienia publiczne. W dyrektywnie 93/37/EWG, harmonizującej w ramach Wspólnoty przepisy dotyczące zamówień publicznych na roboty budowlane, uregulowano instytucję  koncesji na roboty budowlane, próbując stworzyć tym samym ramy prawne dla partnerstwa publiczno-prywatnego. Do polskiego porządku prawnego wprowadzono koncesję na roboty budowlane ustawą Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 roku, implementującą postanowienia dyrektyw zamówieniowych. Pierwszym aktem prawnym w prawie polskim całkowicie poświęconym instytucji PPP była ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. W intencji polskiego ustawodawcy ustawa ta miała regulować zawieranie umów PPP między sektorem publicznym, a prywatnym oraz wyznaczać właściwy standard funkcjonowania takiej współpracy w celu efektywnej realizacji zadań publicznych. Niestety, w ciągu ponad trzech lat obowiązywania ustawy o PPP z dnia 28 lipca 2005 r. w oparciu o jej przepisy nie zawarto żadnej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.